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2017年《民政简报》第十四期
录入人员:      文章来源:南平市民政局       更新时间:2017-07-21         点击数:
  
 
当前光荣院建设和管理需求之初探
 
  摘要:光荣院是国家集中供养孤老和生活不能自理的抚恤优待对象,并对其实行特殊保障的优抚事业单位。随着我国人口老龄化进程的加快,抚恤优待对象的养老问题也成为我国经济社会建设中不可忽视的大事。国家高度重视抚恤优待,对光荣院的管理不断进行优化改革,但在新形势下仍存在许多新情况、新问题。基于此,笔者通过对南平市几所光荣院的走访调查,对光荣院的建设和管理需求进行一个初步的探析。
  关键词:光荣院、管理、需求
   
  光荣院原名烈属养老院,最早建于1958年,主要接收无亲属照顾的烈属老人,后为适应形势发展的需要,烈属养老院逐步扩大接收孤老伤残军人、孤老复员军人等。于是在1978年全国第七次民政工作会议之后,正式使用“光荣院”的称谓。这些年来,光荣院在有效保障孤老优抚对象的合法权益,解决孤老优抚对象的养老问题上作出了重要贡献。随着经济社会的发展变化,国家不断地改革完善光荣院的管理办法,但光荣院在新形势下仍面临着许多新情况、新问题,笔者到福建省南平市建阳、松溪、政和等县(市、区)实地了解了光荣院管理情况,预以南平市几个县(市、区)光荣院目前的现状对光荣院的管理问题作个初步探讨。
   一、现状与问题
  南平市共10个有县(市、区),每个县(市、区)都建有一个光荣院,2017年集中供养孤老优抚对象49名,最多的县市供养16人,最少的县市供养0人。在编工作人员共60人,聘用人员119人,医护人员10人。
   (一)光荣院准入问题
  按照《光荣院管理办法》(2010年12月25日民政部令第40号公布)要求,光荣院供养的对象为“老年、残疾或者未满16周岁的烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属和进入老年的残疾军人、复员军人、退伍军人,无法定赡养人、扶养人、抚养人或者法定赡养人、扶养人、抚养人无赡养、扶养、抚养能力且享受国家定期抚恤补助待遇的”人员,明确定位了光荣院的服务对象。南平各地严格按照办法审定入院对象,但随着目前全国老龄化加剧,许多对象也都已步入老龄阶段,年老体衰,基本上丧失了劳动能力,还有些因当年旳工作环境过于恶劣现在疾病缠身,养老问题日益凸显,光荣院的准入门槛限制了一部分困难优抚对象的进入。在调研中,笔者了解到,在各县(市、区),特别是乡镇,部分符合条件的优抚对象不愿住进光荣院;而部分重点优抚对象无子女有配偶,但配偶也是年老体弱;部分有子女,但子女是残疾或是精神病或是收入低;农村有女无儿,女儿远嫁,留重点优抚对象一人在家等等现象。实际生活如同孤老优抚对象,需要日常照料,但由于不符合现行入院标准而被挡在光荣院之外。如松溪县在乡复员军人叶世理,家中只有一子,多年前病逝,儿媳妇携其孙子改嫁他人,现其一人在家无人照管,但不能入光荣院。
   (二)光荣院管理问题
  一是在人员管理上。南平市各光荣院都采取与福利院两院合一管理,对于资源的整合利用具有积极作用,但在管理人员的整合上,存在专项管护人员不足的现象,无法对光荣院院民进行有针对性的服务,导致院民日常生活较为单一,精神生活较为贫乏。二是在福利待遇上。从社会角度出发,光荣院应当定位在“由国家全额供养的、并在福利待遇上要高于其他社会福利事业单位”的特殊优抚事业单位,因此,在院民待遇上光荣院又要求高于福利院,对于这个“高于”没有明确的量化,导致待遇参差不齐。三是在整体运营上。因为事业单位,在用人、资源分配等权力上归属行政机关,微观管理活动受到的行政干预过多,导致部分效率不高,习惯于被动接受上级下达的任务,缺少自主管理、自主经营的动力,在管理体制、观念和运行机制上偏向于计划经济时代,不适应当前时代要求,落后于经济社会发展和公共服务改革的步伐。
   (三)光荣院资金问题
  光荣院经费来源主要是上级部门和县财政拨款,但随着近几年物价的持续上涨,上级补助经费标准近十年未变,而光荣院又无其他收入渠道,专项资金明显不足,无法满足当前院民的生活需要。光荣院对象普遍年老多病,做好老人医疗保健工作成为重中之重,但各光荣院因经费有限,医疗设施和技术等都较为落后;光荣院院民医药费采取实报实销的方式,医疗费用开支大,特别是护理费开支,许多地区护理人员不足,住院期间陪护人员多为在医疗机构内临时雇佣,按天计算工资,现南平各县(市、区)的陪护人员市场价为每人每天(按24小时计算)近300元,遇特殊情况另行补助,医疗保健保障难度大。同时,部分光荣院由于建设投入资金不足,硬件设施落后,老人生活标准较低。尽管各级民政部门在光荣院建设经费投入方面想了很多办法,当地政府也给予一定财力支持,但还是杯水车薪,没有从根本上解决光荣院经费不足的问题,加之光荣院只有投入没有产出,经费负担重可想而知。
   二、原因分析
  光荣院问题的成因较为复杂,包括了老年优抚对象自身思想误区、光荣院发展与我国整个社会发展脱节、制度不完善等等因素。
   (一)思想观念因素
  优抚对象大部分生活在农村,存在某些思想观念比较守旧或比较落后的现象,使得部分符合入住光荣院条件的对象不愿意住进光荣院。在走访中,一位符合入光荣院条件的孤老优抚对象,有一未办收养手续的养子,虽然生活困难,但因农村传统观念影响,觉得入了光荣院就是孩子不孝的表现,不愿入光荣院;一位已经入住光荣院的对象,光荣院为了其安全着想,在对象外出爬山时派人随护,该对象觉得人身自由受限,不愿入住光荣院;还有一位孤老对象,找了一精神有问题的女伴,未办理结婚手续,生活困难,当地民政部门了解情况后劝其入住光荣院,其表示要带女伴一起,否则不入住光荣院。
  部分优抚对象子女赡养意识淡薄,导致优抚对象虽有子女却形同孤老。特别是在工业化、城市化、现代化进程中,农村大量劳动力转移,年轻人长年在外务工经商,使得优抚对象中的空巢老人增多。部分优抚对象只有女儿,而农村存在“养儿防老,嫁出去的女儿泼出去的水”的思想,女儿嫁人后基本不再管娘家的事情。部分优抚对象虽有儿子,但因优抚对象年事已高,又疾病缠身,几个儿子都不愿意照顾老人。
   (二)传统体制因素
  光荣院的管理体制是计划经济时代的产物,也是为适应计划经济体制的需要而建立的,执行事业单位的管理制度,人员为行政机关任命、考核,最大优势在于能够保障国家对优抚对象指令性政策的落实。但是,在如今市场经济条件下,光荣院被定位为专门为重点优抚对象服务,与整个社会对公共服务的需求相割裂,造成了较强的行政化倾向,这种偏向行政化的管理模式,凭借政策性垄断和公共资源的增量注入,依赖于行政庇护,缺乏创新理念和市场竞争意识,供养和医护服务的水平和质量提升缓慢,长此以往难以形成以光荣院院民需求导向、以院民满意为目标的绩效管理制度,也不具有建立现代治理结构和富有激励的分配机制的制度基础。同时,南平地处山区,经济较为落后,财政支撑力不足。最终导致光荣院服务管理体制与市场经济发展要求、服务管理水平与国民经济增长速度、服务管理能力与社会建设步伐的要求都不太适应的局面,与市场化运作、营利性服务机构相比,光荣院的竞争力显然比较薄弱。
   (三)社会需求因素
  一是有效需求降低。从整体看,重点优抚对象人数逐步减少,南平市各个光荣院的有效需求在逐步下降。同时,因光荣院准入门槛的限制,光荣院供养对象的范围相对交窄,社会化程度不足,造成部分光荣院资源闲置。又由于地方财政安排的经费不足,不少优抚事业单位不愿扩大接收规模,从而也制约了床位的周转利用,导致部分光荣院运转效率较低。二是社会保障体系不完善。目前我国的社会保障体系还不完善,还未能形成一个系统的、覆盖广的、城乡一体化的社会保障体系,农村待遇相对低于城市,而重点优抚对象农村居多,从而导致部分不符合入住光荣院条件的优抚对象生活艰难。同时,政策对光荣院的准入标准卡得太紧,对待遇标准又模糊规定,导致具体操作中未能全面保障到困难老年重点优抚对象的利益。三是养老护理员需求大。养老护理员作为新兴职业,呈现出需求大于供给的总趋势。目前,从南平市各光荣院的情况看,养老护理员基本上年龄偏大,文化与专业水平不高,仅停留在饮食照料、清洁卫生、简单生活护理等传统照料方式上,缺少护理、医疗康复和精神慰藉等方面的专业化服务。
   三、对策建议
  光荣院建设和管理在新形势下,面临这许多新情况、新问题,需要引起高度重视,研究对策措施,认真加以解决。
   (一)改进运营模式
  光荣院的管理体制可以说是政府、光荣院和光荣院管理者三者之间权责关系制度化安排的体现,要激发光荣院的活力,就必须在管理体制上,不断寻求行政管理与微观自主决策的最佳结合方式。一是改革光荣院的管理体制。光荣院应弱化行政化管理,实现法人化改革,行政部门对光荣院管理的介入应转为在政策制定、规划拟定和落实政策的监督上,不再干预微观管理活动,将对光荣院的管理由行政管理转向监督管理。二是建立与市场经济相适应的经营管理模式。目前光荣院与福利院两院合一,可相应扩大社会融资渠道,在中央、省、市、县级财政不断加大光荣院的建设投入力度的基础上,优化投资环境,推行管办分离改制,允许其他所有制形式的资本进入,通过引入合同出租、公私合作、服务券等方式,逐步探索股份制改造方式,建立由市场主体或非营利组织营办、面向社会、富有活力的经营管理。探索社会化运行模式,强化光荣院管理自主权。同时,在确保光荣院以非营利性为主的基础上,开展营利性创收活动,制定出更加优惠的税费减免政策。三是完善绩效评估机制。为促进光荣院服务质量和效率提升,需建立以光荣院院民需求和满意度为导向的绩效评估机制,坚持效率优先,打破“大锅饭”,增强管理人员责任心,调动全体干部职工的积极性。如若将光荣院管理放开,则这样的评估机制也有利于将风险降到最低。
   (二)扩大保障范围
  一是强化光荣院保障与社会保障相衔接。在光荣院服务管理上应考虑与整个社会保障改革相协调,尽快废除计划经济时代形成的与现行社会保障制度不兼容、不配套的制度设置,创造与社会保障制度相衔接的制度基础。二是转变思想观念。应主动服务老年重点优抚对象,做好光荣院的相关政策宣传,让符合入院条件的对象了解光荣院是国家为了他们的养老特意设置的,主要目的是保障老年优抚对象权益,为其服务,从而积极引导对象进入光荣院,不应只是单纯地遵从个人意愿,而使得对象权益没有得到充分保障。三是服务以社会化为导向。改进光荣院的服务供给方式,依托社区、社会组织探索政府购买项目机制,支持发展面向光荣院院民的互助性、公益性服务,在光荣院服务领域引入社会工作者的专业性服务。对光荣院现由护理员进行包括职业道德基本知识、老年人生活照料、老年人日常护理技术、老年人康复护理技术、老年人心理护理技术、老年人营养需求和老年人临终照护等内容的专业培训,建设一支年轻化,专业化的护理人才。对符合入院条件对象人数少的地区,可适当实行精准帮扶,并对潜在对象进行登记建档。
   (三)合理整合资源
  一是探索光荣院多位一体模式。目前,南平市光荣院已与福利院两院合一,福利中心多县(市、区)也已在建或建成,光荣院应纳入养老服务体系建设规划,通过规划增加融资渠道,实现资源整合,促进合理布局,使得服务同质性、空间重叠性福利机构整合在一处,对一些床位运转率低的福利机构可依托自身的管护条件,为其他福利机构对象提供护理服务,有利于资源的整合利用。但在管理上,应根据不同福利机构建立不同管理体制,又因光荣院院民的特殊性,在政策上应具体明确光荣院院民待遇与其他对象的区别。同时,从光荣院目前存在的整体态势看,可以分阶段组织重点优抚对象到光荣院进行短期疗养。逐步建立起生活、医疗、精神抚慰和轮流休养四位一体的新型光荣院服务体系。二是调整资源利用方向。根据光荣院的属性和运行规律,根据本地服务对象的需求,对机构功能,进行有效调整。目前,光荣院准入门槛限定较高,与实际老年优抚对象的需求有较大差异,给优抚对象的应养尽养造成了难度,其服务的重点可以转向其他人群或方面上来,如可将有子女的老年重点优抚低保对象,将孤老非重点的优抚对象也纳入荣院供养范围,根据需求逐步提高光荣院资源可利用范围。三是转变财政补助方式。在追求绩效的公共财政体制下,应将“花钱办机构”转型成为“花钱买服务”。从各项事业单位改革的经验看,改革财政补助方式,才能够配合光荣院服务社会化改革,从而使得其市场化逐利动机有效弱化,公益性服务职能有效增强。要面向社会全部公益性服务机构,采取政府购买服务的方式,通过公开竞标,建立公共资源的竞争性分配机制。同时,应当将光荣院的基础设施建设、床位补贴等所需经费纳入各级财政预算,建立更加稳定的经费保障机制。 
   
  南平市民政局 李长青  周有全  陈燕 
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