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2017年《民政简报》第十二期
录入人员:      文章来源:南平市民政局       更新时间:2017-07-17         点击数:
  
调查研究
 
关于盘活推进乡镇敬老院工作的思考
 
    随着老龄化社会的到来,各级党委政府对养老事业发展高度重视,为摸清基层敬老院情况,充分利用民政现有资源为养老事业提供可利用的资源,2016年底福建省民政厅组织开展了全省乡镇敬老院现状调查。在此基础上,南平市民政局于近期再次对乡镇敬老院从建筑面积、床位设置、消防验收备案、获得养老机构行政许可、开办运营情况、运营模式、法人登记、财政投入、工作人员配备、入住情况等方面进行了全面摸底调查,现将有关情况报告如下
    一、运行管理现状
  1、建设情况。2007年以前,南平市乡镇敬老院普遍使用70年代的旧村部、旧仓库和知青房改造而成,且大多是土坯、砖木结构,建筑面积较小,结构不合理,设施设备陈旧简陋,安全性和舒适性都极差,床位仅1462张。自2007年起,南平市积极抓住省上实施农村敬老院建设工程的有利契机,对乡镇敬老院全面实施新改扩建,至“十二五”末,实现全市乡镇敬老院建设全覆盖各级政府共投入13765万元(其中向上争取资金8110万元)建设123乡镇(含街道8所)敬老院,建筑总面积约95923平方米,床位增至5158,基本可以满足现有农村特困人员的需求。截止5月底,全市共有农村特困人员6900人,其中集中供养648人,集中供养率9.4%
  2、开办运营情况。已建123敬老院中,目前实际开办运营87所,开办运营率70.7%。运营模式:公建公营76所,占开办运营数87%,公建民营11所,占13%。共入住农村特困人员和社会老人975人,现有工作人员252人,其中专职27人、兼职32人、聘用193人,其中聘用护理人员100人,与入住人员的比例为1∶6.2
  3、经费投入使用情况。从2016年情况看,全市开办运营的乡镇敬老院实际经费支出779万元(平均每所敬老院9万元),其中地方财政对其中85所安排运转经费448万元,其余部分由乡镇自筹(除顺昌外,其他9县市均已将乡镇敬老院管理经费列入地方财政预算)。运营经费中,人员工资456万元(月平均工资1500元),占58.3%,办公经费69万元,占8.8%,设施配套216万元,占27.7%。
  4、盘活推进情况。为推进和规范乡镇敬老院管理,2012年,南平市政府下发了《关于加强乡镇敬老院管理工作的通知》(南政综〔2012〕83号),要求各县(市、区)对现有乡镇敬老院全面开展事业单位法人登记,并落实人员编制,安排专项工作经费。但由于遭遇事业单位改革,这项工作只有武夷山、顺昌、光泽3县(市)因为进度快,在改革前顺利完成了事业法人登记和人员配备。文件同时鼓励各地探索多元化的运营模式,在满足当地农村五保对象集中供养的基础上向社会开放,吸收社会老人自费代养,提高敬老院床位利用率和社会效益。目前,全市共有建阳麻沙、将口,顺昌元坑、大历、高阳、仁寿,浦城万安、莲塘,光泽杭川,松溪祖墩、花桥等11所乡镇敬老院采用引进民间资本参与建设或经营管理的公建民营模式,床位利用率总体上会较公建公营模式更高一些。
    二、存在的主要问题及原因
相对于乡镇敬老院服务设施条件不断完善而言,床位利用率和农村特困人员集中供养率却显得严重滞后存在的主要困难和问题是:
    1、基本不符合消防验收标准近年来,国内外养老机构火灾事故频发,为强化乡镇敬老院管理工作敲响了安全警钟。但从现实情况看,由于原来在实施乡镇敬老院建设工程时,每年都是各级党委、政府为民办实事项目,有具体的时限要求,为了加快工期和节省费用,基层普遍采用简易程序操作,即大部分均未按正规程序实施选址堪探、立项、规划设计等,建设工程不仅没有到当地国土、建设部门办理用地规划建设许可和审批,在规划设计阶段更是普遍未经消防机构进行消防设计审核,因此,工程竣工后无法取得不动产登记证,也无法进行消防验收、备案绝大部分都不符合运营条件。从调查摸底情况看,南平全市只有建阳、武夷山、顺昌、松溪、政和等5个县(市、区)将乡镇敬老院建设列入县级养老总体规划,涵盖了其中50所敬老院;此外,全市123所敬老院中,已通过消防验收的只有光泽县杭川镇、松溪县渭田镇2所,已取得国土、建设部门建设许可的只有25所,消防设施达标的只有7所。如果在这种情况下大力推进使用,将存在极大的安全和管理隐患。
    2、运营成本高、运营模式单一。乡镇敬老院正式投入使用后,就面临着水电煤气、设施设备维修、办公费用、人员工资等必要的运营费用支出,且床位利用率越低,实际使用床位的平均运营成本越高。从基层测算情况看,一所乡镇敬老院要做到收支基本平衡,床位利用率至少要达到70%以上。由于民办养老机构是以营利为目的,若不赢利则不可能继续运转,因此,在全市目前实际开办运营的乡镇敬老院中,以公建公营的模式为主,运营经费主要靠县乡两级财政承担,对于南平这样的经济欠发达地区,基层财政压力巨大。此外,通过此次调查也发现,由于目前农村社会托老气候尚未形成,基层探索多种运营模式以提高床位使用率的意愿和积极性不足,在我们针对如何在今后采取多种运营模式以提高床位使用率的调查中,基层普遍的意愿仍是以公建公营的模式运营,共有87所,占70.7%,公建民营只有13所,医养结合只有4所。
    3、管理和服务水平相对滞后。乡镇敬老院的基础设施虽然极大改善,但管理服务水平却没有跟上。由于地方的财政压力过大,缺乏更多的资金投入,造成了配套设施不够健全,管理人员工资低、变更频繁、缺乏管理经验,管理服务跟不上,对特困人员提供的服务大多只限于能吃饱、穿暖等基本生活需要。因此,一方面,有生活自理能力的不愿进。限于人力、物力,各地敬老院接纳的往往是生活自理能力相对较强的农村特困人员,但这部分人,由于长期一个人生活,生活习惯不佳,入院后依然坚守自己多年的不良生活习惯,规范管理难;按照《条例》规定的入院自愿原则,政府和部门不能强制五保对象入院,而农村五保对象或是一些智障、残疾人员,或是性格孤僻不合群的人员,或是年轻时因种种原因未能结婚成家的人员。他们大多存在思想守旧、“故土难离”、“金窝银窝不如自己的草窝”等根深蒂固的传统观念,且随着近年来特困人员救助供养标准逐年大幅提高,生活尚能自理的特困人员普遍更乐意选择分散供养的方式,不愿离开本村熟悉的人文环境入住敬老院。另一方面,无生活自理能力的基层不敢收。根据2006年新修订的《农村五保供养工作条例》、《福建省实施<农村五保供养工作条例>办法》,我省乡镇敬老院的日常运营和管理目前还主要是实行县、乡两级财政保障并以乡镇人民政府为主体的资金保障机制,由于闽北山区财力欠发达,这一客观因素在一定程度上影响了乡镇敬老院的管理和服务水平。我市10县(市、区)均属财政转移支付县(市、区),因此,各级财政对乡镇敬老院的资金投入严重不足,为了减少开支,在供养能力有限的情况下,所愿意接纳的往往是那些生活自理能力相对较强的五保对象,而相当一部分真正自理能力差的、长期患病需要照顾的,应优先安排入院供养的却难以得到接纳,进而从一定程度上加重了我市乡镇敬老院入住率极低的现状。
    三、对策和建议
老年人尤其是孤寡老人的生活,需要国家和社会给予必要的物质帮助,而农村特困人员中的老年人占孤寡老人总数80%以上,办好乡镇敬老院是解决这部分群众生活的有效途径,也是构建和谐社会的一项重要举措。根据福建省民政厅2017年工作部署,今年要将农村养老服务作为重要责任,解决乡镇敬老院服务质量不高导致的空置率高问题,实现年内乡镇敬老院床位使用率提高到50%,据此建议:
    1、全面落实消防验收备案。依据《消防法》规定,依法应当进行消防验收的建设工程,未经消防验收或者消防验收不合格的,禁止投入使用。而消防验收的前置条件是规划、土地、建设等相应部门的审批核准。据此,要全面实现盘活用好乡镇敬老院资产,先行解决好消防问题是关键,针对这一全省普遍存在的问题,建议由省民政厅牵头,联合相关部门共同协商并提请省政府下发具体可操作性的解决方案,具体包含:一是针对未列入养老规划的,由当地县级民政部门报请地方政府对当地规划进行重新调整,修改完善,纳入规划;二是针对未取得国土、建设部门建设许可和审批,未经消防设计审核的建设项目,由地方政府组织相关部门在开展全面摸底排查后,经第三方机构审验确认房屋安全后,以会议纪要等形式,特事特办,确保相关乡镇敬老院尽快补办建设施工许可以及取得不动产登记证和消防备案,以防止国有资产流失,全面防范安全风险三是针对消防设施不达标的,要求全面启动消防设施升级改造工程,开展地毯式隐患大排查,针对每个乡镇敬老院对照问题清单逐个提出解决方案,在规定时限内完成消防整改和验收。由于在建设环节乡镇已投入了大量资金,建议省上对消防设施升级改造工程能考虑通过福彩公益金等渠道给予补助。
    2、积极探索多种运营模式。我们认为,要更好地盘活乡镇敬老院资产,一是应参照今年困境儿童、留守儿童、未成年人保护工作的整合思路,实现统一由养老处归口管理,这样既有利于统一制定城乡养老规划,也有利于统一整合城乡养老资源,实现城乡养老一盘棋,救助处则负责特困人员生活补助政策的落实。二是乡镇敬老院无论采取哪种运营模式,建议省上都应参照民办养老机构实行床位运营补贴,在此基础上,针对各地实际情况,因地制宜,分类实施。
    一是公建公营。针对这种类型的敬老院应当实行事业单位法人登记明确其公益性社会福利事业单位的性质,依法赋予其事业单位法人资格,便于敬老院开展各项业务。同时,应打破城乡二元化管理体制,以县为单位,将社会福利中心、乡镇敬老院等城乡养老服务资源予以整合、统筹安排(但从政策层面而言,与五保供养条例的有关规定有冲突,需要有法规层面的突破),同时支持有条件的乡镇敬老院转变为区域性养老服务中心,强化运营保障。此外,要落实管理人员和经费,省上应对这种运营模式的乡镇敬老院日常管理和运行再给予一定补助。
  二是公建民营。这种政府主导、社会参与、市场介入的模式,或将成为各种社会事业发展的重要途径,目前,我省也在积极引入这种模式推进乡镇敬老院运营和管理,但在起步阶段,建议省级层面能够打包出台一系列优惠鼓励政策,如,在给予运营方按规定申请运营补贴基础上,是否能够给予星级评定奖励补贴、养老机构综合责任险补贴、水电气价格优惠及相应税费减免等。此外,政府将服务外包给企业后,必须承担起加强监管和制定服务标准的职责,据此,建议省上尽快制定和出台相应的规则,包含准入条件和方式、退出机制、监督机制等,引导和监督民资进入农村养老产业
    三是医养结合。医养结合的养老模式同时考虑了老年人的养老需求与医疗需求,符合现代老年人“医养共需”的基本生活需求,可借鉴的模式主要有:模式一,通过巡诊制和签订协议等方式,将乡镇(社区)医院的医疗资源辐射到辖区内的乡镇敬老院院,实现医疗资源合理利用;模式二,乡镇(社区)医院外派医生和护士组成“小分队”,长期进驻敬老院,成为乡镇敬老院的内设医疗机构;模式三,乡镇敬老院直接交由专业医疗团队运营,同时还可对外提供医疗服务;模式四,乡镇卫生院或某些专业医院将空置床位用于农村特困人员供养,但该模式并不能解决乡镇敬老院床位使用率低的问题,反而可能加重管理风险。
在现阶段,“医养结合”在我国还属起步阶段,且基层养老或医疗机构受自身基础条件限制,往往很难再拓展“医+养”业务,但如果任由这一趋势发展必然会加大不同级别医疗、养老机构之间的分化,使有限的“医+养”资源过于集中,因此,建议至少在省级层面尽快完善顶层设计,出台相应配套、激励政策,大力推进医疗、养老公共服务均等化且由于推行医养结合涉及的业务主管部门交叉重叠,务必明晰责任分工,以防襁褓中的医养结合就处于“多龙治水”的局面,切实促进医养结合的健康发展。
    3、建立健全目标考核机制。督促各级政府进一步重视乡镇敬老院工作,加大财政对乡镇敬老院管理资金投入,建议建立特困人员救助供养工作目标考核机制和责任追究机制,在省、市、县(市、区)政府绩效管理考评指标中增加“乡镇敬老院床位利用率”、“乡镇敬老院消防验收达标率”等指标实施综合考评。
南平市民政局  柯杰  张锦鸿
 
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