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2017年《民政简报》第十六期
录入人员:      文章来源:南平市民政局       更新时间:2017-08-10         点击数:
  
关于改革县乡实体福利机构的思考
 
    县级社会福利院、光荣院和乡级敬老院普遍成立于上世纪七0、0年代,从成立到现在,为当地社会、经济发展起到了极大的推动作用,影响深远;也为当地社会的安定、稳定工作发挥了巨大作用;更为特定的困难群众解决了基本的养老等重大的实实在在的问题。这些充分体现了党和政府对弱势群体无微不至的关怀;体现了社会主义的优良传统和美德;体现了社会主义社会的优越性。  
  一、县乡实体福利机构的现状
  按《五保条例》规定,乡级敬老院是集中供养“五保户”的场所。但是,目前敬老院在管理方面没有制定专门的比较统一的指导性管理规范。国家民政部颁布的《社会福利机构管理暂行办法》和《光荣院管理办法》是给了县级社会福利院、光荣院两个机构的功能定位,也是两机构实施管理的主要政策依据。两个办法的实施,明确了由地方民政部门管理,隶属于当地民政局,当地政府给予核准机构,给了人员编制,也列入了财政预算管理。在这一体制机制下,充分体现了政府主导的性质和作用,体现的是政府的“责任”担当和应尽的“义务”。
  而事实上各地政府责任很明确,也逐级下到基层去了,不过在这过程中,具体部门在尽“义务”上可以说是五花八门,千差万别,在落实政策上偏差之大,让基层机构人员苦不堪言。比较典型的有以下五种情形。
  第一种:地方财政好点的就全额预算;
  第二种:财政收入不佳的就定额预算,往往是只负责编制内人员工资的多,其他费用“自己解决”了事。
  第三种:有的地方财政为了省钱,前些年,在财政预算严重不足情况下,给开一小口,按入住人数给予“低保”。  
  第四种:大部分地方县级民政部门管理中,始终认为两个单位是财政拨款单位,加之民政资金专款性质强,在资金安排上几乎“零支出”。
  第五种:在县级民政部门管理县级实体福利机构过程中,还会出现,上级给予补助款,到了县级民政部门都要“统筹”使用,实际上90%以上都被县级民政挪作他用,真正到两个基层单位的零头都不到。
  因此,县级福利院、光荣院从建设初期几十年来,几乎“面貌”不变(经济发达省份会好很多)。突出表现在五个方面:一是基础设施建设普遍不足;二是内部设施极为简陋;三是按消防要求整改的难度非常大,且任务艰巨;四是机构自主发展空间小;五是服务水平普遍很低;六是管理(编内人员)与服务(合同招聘人员)很多地方出现“两支队伍”瘸腿式走路,管理难上档次(这也是财政预算不足的深刻写照)。
  在此背景下,依托乡级政府主导和管理的敬老院情况更为严重。地盘不小,床位不少,入住率就是低的可怜。有的多则十几个人,少的几个人,更有甚者是建好数年来几乎不用,乡级敬老院长期闲置,平均入住率在10-20%之间。有的地方县级民政部门不惜血本,多次对敬老院进行改扩建,但仍然闲置的多。究其原因大至有以下四个方面原因:一是多数乡级政府重视不够,大多重建设,轻管理;二是管好一所敬老院,难在政绩上取得表现,乡级政府投入严重不足,维持原有状况的多;三是没有统一的有效的规范的运营和管理机制;四是社会化管理叫了多年,就是无人响应,尤其是经济相对落后的地方,一方面无人“当出头鸟”,无人敢越雷池,另一方面没有配套政策“见不到效益”没有盼头。因此,始终止步不前。
  时下,有的地方在村一级推动建设“幸福园”项目,按理说这无可非议,但仍然是以建敬老院的老模式推动,“只建不管”又没有相应的扶持政策,这不免让人感觉到,后期的管理仍然是大问题,尤其在一些村财几乎“零收入”的情况下,甚是令人堪忧,群众普遍认为情景不容乐观。
    二、必须从深化改革中找出路
党的十八大提出了“全面深化改革”的要求,特别是在全国提出各个行业要全面深化供给侧改革的既定目标。这无疑给深化县乡两级实体福利机构改革,带来了改革和发展的大好机遇。从上述现状来看,制约县乡两级实体福利机构发展既是结构性问题,更是供给侧问题。因此,深化县乡两级实体福利机构改革不仅是“必须”的,而且迫在眉睫,更重要的是“怎么改?”的问题。
  要有“必须改”的统一认识。在党中央、国务院全面深化改革的大背景下,随着户籍制度改革的推进和深入,福利院管理的城镇居民“三无”对象和光荣院管理的“孤老的优抚对象”政策层面已经存在明显不足,多方面出现了矛盾问题,急需改革。
  矛盾之一:户籍制度改革后,大量农民进城,变成名副其实的“城市人”,原有农村居民人口锐减,按规定需集中供养的对象与过去相比,社会需求明显弱化,绝对人数已经逐年在下降,现在规定的入住对象类型上明显偏窄,应从政策层面改革入住对象的选择,使入住对象更具有多样性,更适合当下实际。
  矛盾之二:经济薄弱的地方,理论上需要集中供养的人数多些,但因运营和管理经费不能保障,往往是未能真正做到“应养尽养”,现实是“应养尽养”对象被选择性入住了,这一问题多年来一直没有真正解决,与中央“精准扶贫”精神相悖。
  矛盾之三:社会福利社会化政策推出,可以将实体福利机构推向市场,有的地方已经在推进,似乎合情合理。但是,按中央要求,对困难的特殊群体的“托底服务”问题又如何解决,值得斟酌和商榷。
  矛盾之四:县乡两级实体福利机构应该是解决“托底”服务问题的最后屏障,这也是民政工作的最后落脚点,是最后阵地,不应推向市场化,否则民政工作再也没有基层“抓手”。  
  矛盾之五:现在是如何解决当前,县乡两级实体福利机构入住率不高,床位闲置突出,实体福利机构因经费困难“想收不敢收”问题的时候了。
  矛盾之六:将县乡两级实体福利机构推向市场后,更有可能转向私有化方向发展,今后何以对接解决“托底”问题,地方工作难度将进一步加大。
  这些矛盾有的是历史积累问题,有的是改革新形势下出现的新的问题,已经相互交织,趋势愈加明显。“改革”是基于中央的决策部署要求,也是顺应全面“改革”背景,是适应新形势下发展需要。现有县乡两级实体福利机构已经不适应中央“改革”的要求:
  一是改革发展的大环境需要我们改革;
  二是现有管理机制与迅猛发展的养老形式不相适应;
  三是原有对县乡两级的实体福利机构的功能定位上,与现实相比较,已经出现了管理功能明显弱化;
  四是从资源利用上看,就县乡两级实体福利机构现有的管理体制机制,已经弱化,没有优势;
  五是民政最基层“抓手”功能也已弱化;
  六是老百姓对“民政”工作一直非常认可,可以说在过去的几十年中老百姓对民政有相当的“依赖性”。
  因此,实施对县乡实体福利机构进行改革正当时候。
   那要怎么改?按照上述分析,笔者认为思路应该是:要从落实党中央、国务院提出的“托底”服务决策出发,保留县级实体福利机构现有体制不变,并积极争取提升县级福利机构自身的社会地位,这样更有利于确保“托底”工作的落实;要按中央提出的“托底”服务的决策要求,从政策层面扩大县级实体福利机构接收服务的对象类型和人群;要着力解决和较大程度改变目前县级民政部门“不够重视”的现状;要改变目前县级实体福利机构经费无保障现状;要对接户籍制度改革,将敬老院推向市场,敬老院原有职能划转给县级社会福利机构来承担。
  提出这样的思路,是基于以下五大考虑:
  考虑一:乡镇一级敬老院管理的“五保户”经过几十年来管理,绝对数已经变小,实际在一些地方小的乡,已经少之又少。
  考虑二:乡级政府长期重视不够,民政部门只是“业务指导”,仅负责建设,不负责管理,长期以往,资源浪费,老百姓也不很认可。
  考虑三:随着农民大量涌进城市的大趋势,乡镇一级人口已经大增,今后社会养老需求将增加,应该利用敬老院现有优势,发挥其“社会化”功能,也可以减少村一级居民大量想直接进县级机构“养老”问题。
  考虑四:当前县级福利机构存在前面所表述的诸多问题,更应该强化县级福利机构建设,有条件的还应鼓励做大做强县级福利机构,特别是服务水平和功能上,而不是推向市场化。
  考虑五:现在有的地方大力发展“县级社会福利中心”建设,无论是投入资金,建设规模,专修档次,都是空前的,而从核定床位数来说,足以满足当地社会化养老十年的需求,因此更适合在“国有”的基础上,通过经营权转让方式,实现“经营管理市场化”,这样更有利于解决政府已经面临的“老年化”带来的广大社会群众“养老难”问题,老百姓也非常认可。新建的县级社会福利中心应保留“国有”性质不变,仅将经营权转让,这样老百姓会认为是国有的,更有保障,更放心,所以,不适合直接推向市场,也体现养老问题国家和政府是主体。
  三、提供保障,推进改革
  按照上述设想,改革应该从“法律层面”、“政策层面”进行,并提供必要的经费保障,方可推进。
  “法律层面”要解决:制定和完善法律法规问题。可以在现有基础上,制定颁布相应的条例,以法律形式明确县级福利机构的配置、功能和定位,更有利于争取地方政府重视和支持,此举力度也更大。如不可能,必须完善现有的规范,重新修订后颁布。
  政策层面”要解决八个问题:
  第一:将五保户的集中供养职能划转至县级社会福利机构;贯彻落实中央“精准扶贫”精神,重新界定县级社会福利机构和县级光荣院的集中供养对象,解决政策层面的技术问题。
  第二:提升县级福利机构的社会地位、机构配置和功能定位。
  第三:加快对县级社会福利机构的改造升级,以适应新时期的需要,有条件的地方可以做大做强,这也应该设计为政策推进和今后的发展方向。
  第四:制定全国性统一、规范的接收入住标准和程序。
  第五:进一步严肃和规范项目申报,可以采取必要措施杜绝和遏制瞒报、漏报、多报、乱报问题,以衔接“精准扶贫”政策。
  第六:要下大力气采取必要措施,杜绝县级民政部门将专项补助资金挪作他用。
  第七:要从“国家”层面,将已经集中供养的对象按人头纳入民政“救助”范围,保障在院人员供养,减少因地方财力不足,人员被“选择性入住”使床位长期闲置,入住率低问题,这样既可以解决基层经费不足问题,又可以解决入住率低的问题,如果未能从“国家”层面解决,基层没有依据,难题决策。
  第八:应考虑制定全国统一、规范的服务标准。
  第九:协调解决基本运转经费的保障措施,不应把矛盾直接推给县级实体福利机构。更重要的是要确保县级民政局主官“不重视”的情况下,也能保基本运转,这一矛盾县级实体福利机构自身是无能力解决的。
  此外,要确保改革,就需要提供必要的经费保障,需要各级民政部门加大协调力度,取得政府的支持。
  四、利弊之简要分析
对县乡两级实体福利机构进行改革符合中央精神,改革也必然存在利弊问题,不可回避,县乡两级实体福利机构按上述思路进行改革,利大于弊。
  改革有几大优势:一是就全国改革的大背景下,是中央决策精神和部署,这是改革的“环境”优势;二是改革不会触动省、市两级利益分配问题,阻力小;三是改革符合中央精神,随着严管理的责任落实,更有利于加快推动改革;四是改革后可以让基层政府面临的“老龄化”问题,得到很好的解决,特别是将敬老院推向社会化,立竿见影,效果明显;五是改革更有利于凝聚广大群众人心,符合走“群众路线”之精神。
  改革将面临的困难:一是县级政府将被推向改革最前沿,而且让政府出“大头”买单,难度必将不小;二是改革将触动县级民政部门利益,在推进力度上有一定的阻力;三是改革后县级实体福利机构各方面工作量激增,必须加强和深化各方面管理。
                                                          
                                                               项目主持人:吴邦顺政和县民政局,男,局长
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