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2018年《民政工作简报》第9期
录入人员:      文章来源:南平市民政局       更新时间:2018-05-25 11:22         点击数:
关于加强民政法治建设工作的几点思考
  
  魏 农 叶文雄
  

民政工作法治化,是我国社会主义法治建设的重要组成部分,是依法履行民政职能,开展各项民政业务工作的有效保障。笔者结合松溪县民政法治建设,探讨民政工作法治化的内容、存在问题以及如何加强民政法治化建设的途径等,抛砖引玉,引起人们对这一课题的深入思考。

古希腊学者亚里士多德(公元前384——322)在《政治学》一书中写到:“法治应包含两个重要意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”这是 “法治”一词最早的出处。民政工作法治化的内容应包含两方面,一是有一套完整的法律法规体系用以规范、指导民政具体业务工作,做到有法可依,二是所有民政工作者在行政过程中均能严格依法行政,在工作中做到有法必依、执法必严、违法必究。二者内容相辅相成,缺一不可。

一、松溪县法治民政建设的探索实践与基本启示

松溪县是福建省第二批民政法治示范县之一。近年来,松溪县民政局以法治建设为引领,积极探索法治民政建设多元实现形式,在具体的实践中累积了不少值得传承的宝贵经验,并提供了四个方面的基本启示。

启示之一:加强领导是前提。局党总支加强对法治民政建设工作的领导,成立了“松溪县民政局法治建设领导小组”,设立了“法治办公室”常设机构。在明确党政领导负总责的基础上,班子成员实行“一岗双责”,即按业务分工,对分管股室及直属单位的法治工作纵向负责,做到法治与业务责任一体,纳入年度目标考核。同时,制定了法治民政建设发展规划和年度计划,完善了相关工作职责,建立了“领导、督查、激励、保障”工作机制,明确了责任范围、责任内容和责任要求,保证了法治工件的顺利开展。

启示之二:宣传教育是重点。松溪县民政局把民政法规的宣传教育纳入民政法治建设的重要内容,从三个方面坚持常抓不懈。一是超前规划法治培训。制定了民政系统干部行政执法培训方案,在形式上实行经常培训与集中培训相结合,以经常培训为主;在内容上实行法治学习与业务学习相结合,以执法实践学习为主。二是推动法制教育培训。采取专业学习与常规学习相结合的办法,将法制学习纳入局政治理论学习之中,实现了阶段学习向常规学习的转变;采取提供行政执法服务与组织服务对象学习培训相结合的办法,先后自办和与有关部门联办低保、民办非企业单位登记、社区、救灾等方面的培训班,并先后安排殡葬、救助、优抚、婚姻等方面执法人员参加了省、市、县等组织的业务培训班学习;采取社会宣传与系统宣传相结合的办法,先后组织社区与村委会换届、婚姻登记、殡葬改革、防灾减灾、民间组织登记等宣传。三是开展公益性宣传活动。充分利用“低保政策”宣传周、“5.12”防灾减灾日、“110”联动宣传日、“11.9”消防宣传日、“12.4”法制宣传日,将最低生活保障、防灾减灾、社会救助、殡葬管理等有关民政法规制成网络宣传版面、印成宣传单,组织干部上街宣传。通过宣传教育,进一步提高了民政干部和民政对象的法治观念,同时也树立了民政部门的良好形象,取得了社会各界的广泛支持和理解,为强化法治民政建设起到了积极的作用。

启示之三:科学管理是关键。主要针对新时期民政工作的内涵和外延的变化与拓展,将“民政事业系千家、民政工作解民忧、民政为民连全局”贯穿于法治管理始终,突出抓了三个环节。一是抓制度建设环节。按照民政行政执法的国家法律、行政法规、地方法规、部门规章、地方政府规章的责任要求,通过重新梳理整理民政行政执法项目和内容,将民政工作分为民政局、班子成员、机关股室、直属单位、工作人员等几个责任层次、责任板块、责任目标,构成了一个完整的行政执法责任制体系。这个体系将执法项目、具体责任、执法权限、办事程序分解到了到每个股室和具体工作岗位,使全局所有的工作都在法律法规的规范下有序运行。二是抓规范行政许可环节。通过依法界定和分类,将民政行政许可项目分为社会团体及分支机构、代表机构成立、变更、注销登记;民办非企业单位成立、变更、注销登记;建设公墓、殡仪服务站、骨灰堂、殡仪馆、火葬场审批等项,在县行政务中心实行“一个窗口”对外服务 三是抓优质服务环节。坚持把行政执法工作与民政业务工作紧密结合,在便民利民服务中践行依法行政,并通过将群众最关心的低保、救助、安置、优抚、社会福利、彩票管理、殡葬、婚姻、地名等职能工作,按行政执法职责要求层层分解细化,将行政执法依据、程序、标准、时限、责任等明确公示上墙,实行民政阳光服务,透明运作,接受群众监督。

启示之四:依法行政是核心。为确保民政行政执法的公开、公正、公平性,松溪县从四个方面坚持了依法行政,维护了民政工作的权威性。一是围绕“依法行政”,编制民政工作权责清单。该县深化行政审批改革,开展梳理行政职权及权责清单工作,共梳理出行政权力事项94项,公共服务事项7项,编制内部工作流程图和外部工作流程图,推动权力运行更加透明公开。二是围绕“严格执法”,加强执法检查,确保民政法规有效实施。与本局各个行政执法股室签订执法责任书,把执法责任落实到股室及每一名执法人员,设立公开举报电话和建立信访、接待制度,积极做好投诉、举报办理工作,接受社会监督,增强执法人员的责任意识。三是围绕“全民守法”,加强普法宣传,提升民政干部和民政服务对象法治意识。定期组织全体干部职工参加普法教育工作者,定期开展以宪法为核心、民政法律法规为重点的有关法律法规学习。在开展行政服务和执法过程中加强对低保对象、优抚对象等民政对象的法制宣传教育,让民众信仰法治,支持法治。四是围绕“于法有据”,以法治思维推进民政事业改革创新。坚持在法治上谋划、推动民政事业改革创新工作,重点抓好农村幸福院建设、村级公益性骨灰楼建设、社会养老机构建设等民政工作改革创新,农村幸福院建设走在全省前面,全省农村幸福院现场推进会在松溪召开

  二、民政法治建设的主要问题与原因剖析

随着我国依法治国方略的不断推进,到如今,依法行政的观念已深入人心。民政部门伴随着业务职能的不断拓展,民政工作法治化进程也推行了二十年,可谓成效显著,硕果累累。但是总的来看,笔者认为,民政工作法治化现今还存在着如下主要问题和困难

(一) 思想观念中的法治意识软弱问题。主要体现在有的单位领导只注重行政过程中的法律行为,对于提高机关工作人员法律知识水平和执法能力重视不够,对法律知识学习、依法行政过程、执法行为监督等环节扣得不紧,对如何推进民政法制建设的理论研究还有欠缺。特别是有的工作人员缺乏依法行政和为民服务意识,只重职权,而忽视“履行职责”,尚未充分认识到依法行政不仅要依法去管理事务,而且管理者自身也应守法,未能把行政的过程作为依法的过程,以此来律己实践。

(二)能力提升中的法律素质失衡问题。在提升干部法律素质的过程中,由于教育方式方法的失衡,也伴生了三个能力滞后的问题。一是学用脱节问题。经常是教育培训只注重通学,对在实践中如何有效运用法规缺乏理论研究;对如何掌握运用法规指导实践也不够到位,不同程度疏忽了对用法环节的督查;在普法评估上,对学用情况了解、分析、探讨不到位,缺乏系统的管理。二是角色转换问题。在法治民政建设过程中,如何让民政干部实现从“人治”向“法治”转变、从提高法律意识向提高法律素质转变、从行政管理向依法管理转变,缺少行之有效的措施和办法。三是执法技能问题。在法治培训内容上的一些欠缺,致使有的民政干部缺乏必要的执法知识和执法技能,有的还存在不会正确使用法律文书等问题。这些问题的存在,不仅制约了民政工作依法行政水平的提高,而且影响着民政事业的健康发展。

(三)法治探索中的理论研究不足问题。论与实践是相互促进的辨证关系,理论既来自于实践,其正确的理论又可指导实践,促进实践的发展,二者相辅相成,相得益彰。开展法治民政理论研究,可以探索实践,总结经验,促进法治民政的建设与发展。然而,当前法治民政的理论研究还存在许多空白,主要是对理论研究的重要性和必要性认识不够;民政系统法律人才比较短缺,不善于从法律的角度思考民政的问题;现实工作中确实存在人手不足,忙于事务性工作、不善于总结提高等问题。因此,要推动法治民政建设,还需要在民政工作法治化的理论研究上下功夫。

(四)法治实践中的法律法规不全问题。突出表现在三个方面。一是修法滞后问题。不少法律法规颁布时间较早,有些条规内容已不适应新形势的发展。如《居委会组织法》是多年前颁布的,而重新修改需要有个过程,这给强化社区组织自治功能带来了一定困难;社区登记管理条例颁布20年了,随着形势的发展也存在不少不相适应的地方。二是立法空白问题。由于普惠型民政业务的不断拓展,导致部分立法跟不上,在执法依据方面出现了不少“空白点”。如社区服务和社区建设,由于缺乏法律依据和法律规范,在有些地方落实起来就比较困难。另外,一些事关群众切身利益、事关民政工作健康发展的规范性文件急需制定和完善,如对灾后倒房的认定,由于缺乏明确的认定标准和程序要求,导致基层操作不够规范。三是执法主体问题。现行的一些民政法规,执法主体不明确,内容规定不具体,软性约束多,刚性标准少,在运作上有一定困难,如对不符合殡葬管理规定的行为,政府关注,群众反映强烈,但民政执法依据刚性不强,程序不明确,联合执法难以协调有关部门,缺乏过硬的执法手段,执法行为得不到保障。现有一些法规层级较低,多数是行政法规和部门规章,约束力相对较低,如何上升为国家法律,需有一个过程。

三、民政工作法治化建设的几点思考

民政工作法治化是一个艰难而漫长的过程,需要广大民政工作者以及参与民政业务活动的广大民众坚持不懈的努力。要认识到法治化历程的困难所在,还要尽我们所能去克服来自主观和客观的种种阻碍。要站在民政工作全局的高度,宏观把握其法治化的发展方向,具有前瞻性地思考推动其法治化的各种方式途径。笔者认为应该从以下几个方面来推动民政工作法治化建设的进程。

(一)加强和完善民政法律法规建设,为民政工作法治化奠基铺路

民政工作迫切需要加强和完善法规建设。针对当前民政法规的现状,应从三个方面入手:一是要提高立法层次,增强民政法规的权威性。例如1989年从第一部《社会团体登记管理条例》颁布至今已有十多年了,还仍然是一个程序性的规定。随着政治文明的推进,建议将结社法或社会团体法的起草提上议事日程,以便真正保障宪法赋予公民的结社自由的权利;二是要废旧立新,重新修订过时的法规。由大学毕业生孙志刚在收容所被打死的事件引起的废止收容遣送办法,重新制订《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,就体现了政府求真务实的作风和以人为本的执政理念。此外,《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行规定》等已颁布十多年,内容早已不适应形势发展需要,迫切需要重新修订;随着退伍兵安置方式与渠道的转变,对《兵役法》的修订也应提上日程;三要与时俱进,进行制度创新和法规创新。例如,社区建设工作进行了十几年,是基层政权建设发展的方向,迫切需要用法律的形式巩固其成果,规范其内容;外国人在华结社的事实客观存在,也迫切需要依法规范其行为。此外,还要不断加强和完善社会福利、社区服务、民间组织、婚姻登记、福利彩票销售、福利金使用等方面的法律和规范,力争尽快建立起一套较完善的民政法律法规体系,使得民政职能得以规范高效地运转,以保证其法治化发展的进程。

(二)开展法律法规宣传教育,创造良好的民政工作法治化氛围

民政工作法治化得以实现,客观上需要一个良好的法治环境。很难想象在一个民众法治观念淡薄、法治水平低下的国家或地区,法治化工作的开展将会是何种状况。因此,要大力开展法律法规的宣传教育工作,大力宣传法律至上、人民主权、权利与义务对等等相关观念,实现政府与公众法律意识的共同提升。此外,特别要开展民政法律法规的宣传教育工作。由于民政工作涉及面广,因而民政法规量多种类多,仅全国人大、国务院颁布的法律、行政法规就有近30部,民政部及各省、市政府颁布的部门规章为数众多,规范性文件就更多了,这就要求民政工作者在履行职务的过程中,不仅要懂得一般的法规,更要熟练掌握和运用民政法规,真正做到行政行为法定化。为民政工作法治化创造良好的法治环境。

(三)提高民政工作者依法行政能力。从实践上推动民政工作法治化的进程

作为民政执法者,一是要转变思想观念:即转变权力至上思想,树立法律权威观念;转变人治思想,树立法治观念;转变义务本位思想,树立权利义务相统一观念;转变肆意妄为思想,树立依法行政观念。二是要提高行政执法能力。要善于用民政法律法规来规范行政行为,真正做到行政审批法定化,行政程序法定化,行政处罚法定化,从而减少民政工作的主观随意性、盲目性,提高行政效率。三是要善于总结,总结民政工作法治化建设过程中的经验和不足,前车之鉴,后车之辙,只有吸取工作中的经验教训,才能在日后的工作中,百尺竿头、更进一步。只有做到以上几点,才能从实践上推动民政工作法治化的进程。

(四)加强民政法治理论研究,用正确的理论指导实践

恩格斯曾经指出:“一个民族要想登上科学的高峰,究竟是不能离开理论思维的”。(《马克思恩格斯选集》第4卷,第285页,人民出版社1995年版)同样,要做好一项具体工作,也需要理论思维。民政工作法治化要想得到健康的发展,在注重法治实践的同时,一定不能放松对法治理论研究,否则,就必然导致民政工作法治化发展的失衡。因此,各级民政部门要充分认识到民政工作法治化理论研究的重要性,对其给予足够的重视。与此同时,各级民政部门应注重培养和引进民政法律人才,以保证民政工作法治化理论研究的顺利进行。当前,民政工作中普遍存在的一个倾向是重具体事务,轻总结提高;重实践,轻理论,只知道埋头苦干,不知道总结经验,以至于有了成效没有经验,有了经验也得不到有效的推广,因而大大影响了工作效率。只有加大理论研究的投入,才能提高民政工作的质量和水平。当然,理论与实践二者不可偏废,否则研究出来的理论只是无源之水,无本之木,毫无实用价值。

 

作者单位:松溪县民政局   

电话:1386001965618965351908 

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