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2018年《民政工作简报》第11期
录入人员:      文章来源:南平市民政局       更新时间:2018-06-25 16:48         点击数:
  关于推进松溪县社会养老工作的探索与思考

 

魏 农 朱丽娟

 

松溪县位于武夷山东南麓,闽北浙南交界处,是福建省23个扶贫开发重点县。县域面积1043平方公里,辖1街2镇6乡109个村(居),总人口16.8万人,其中60周岁以上老年人口达2.57万人,占总人口的15.3%,70周岁以上人口1.3万人,占总人口的7.89%;空巢和独居老人1595人,占老年人口的5.96%。松溪县人口老龄化呈现出未富先老、规模大、增长速度快、高龄化趋势明显、空巢老人多、失能老人多、农村留守老人多等突出特点,人民群众对养老服务的需求越来越迫切。

一、松溪县社会养老服务体系基本现状

社会养老服务体系是与经济社会发展水平相适应,以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标,面向所有老年人,提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络,以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。

(一)建立了“大老龄”工作机制。松溪县建立了高规格的领导机构,统领、统筹、统管老龄工作,由县政府分管副县长任组长,发改、民政、财政、审计、住建、国土、文明办等单位的主要领导为成员,各乡镇也相应成立领导小组,由乡镇政府主要领导任组长,真正形成党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的工作机制,。每个养老服务项目,乡镇、村和县民政局都明确项目负责人,主要领导亲自抓,分管领导具体抓,把任务和责任落实到人,确保有专人负责。充分发挥领导小组的作用,当养老服务项目建设过程中出现问题时,县领导及时召开领导小组工作会议,解决实际问题,有力推进了项目的建设。

(二)创新和打造了养老服务知名“大品牌”。 作为全省全省农村幸福院建设试点县,松溪县依托四个“一点”,即“省县乡三级补助一点、村自筹一点、社会爱心人士和爱心企业捐助一点、挂点单位扶持一点”等方式,加快农村幸福院建设。2017年已建成农村幸福院62个,全县60%以上的村(居)实现了幸福院覆盖,提前完成省政府2020年60%的村建有农村幸福院的目标。“幸福院”成为福建省一种新型的养老模式,这一养老模式,以老有所乐、空巢变暖巢的特点托起养老幸福梦,全省、南平全市农村幸福院建设现场推进会相继在该县召开,全省兄弟县市民政部门同行,争相到松溪县学习。“松溪经验”,成为山区小县的一块“金字招牌”。

(三)谋划策划了一批养老服务“大项目”。松溪县整合现有资源,打造中高端特色养老项目,将位于城区较好地段的福利院、自来水厂和县委党校地块,划转给民政,用于建设建设“松溪县福利中心医养结合”项目。该项目预算总投资4亿元,总占地面积100亩,总建筑面积3.24万平方米,内设老年人公寓、老年人护理院、综合管理大楼、光荣院等,设置床位400张。2017年2月,松溪县政府决定,将福利中心整体交由县中医院经营,以民政局与公立医院合作的新方式,开展以养促医、以医补养的“医养结合”的新试点。这是集医疗、护理、康复于一体的老年服务机构,充分利用综合医院和老年公寓的优点,既可以为老年人提供日常的全方位养老服务,又能以公立医院的医疗条件为后盾,随时为老人提供优质医疗救助和临终关怀。

该县投入230万元建成渭田镇“医养结合”的养老院。该院建筑面积三层,建筑面积有1000多平方,设有床位62张,是一所集医疗、护理、康复和基础养老、生活照料、无障碍活动范围于一体的敬老院,有效解决老年人的养老问题,进一步提高了老年人的生命质量。

(四)培育了养老服务“大产业”。松溪县尝试多元融资、多元投资、多元培育的养老产业培育发展格局。2017年6月,该县通过政府购买服务方式,引进的一家专业化居家养老服务机构——厦门智宇信息集团,成立了“松溪县孝心养老服务中心”,作为智慧养老试点,搭建社区居家养老服务网络服务平台。该中心以养老信息化平台及“12349”养老服务热线为依托,通过上门服务和社区日托等主要形式筑就“银发暖巢”,向城市社区特困供养人员、低保对象、建档立卡的贫困人口、重点优抚对象、计划生育特殊家庭成员、60岁以上重度残疾人、80周岁以上老年人等七类群体,提供基本信息与健康档案管理、紧急救援、关心提醒、上门关怀、健康医疗、心理咨询等无偿基础服务。同时,向有需求的老年人提供家政、医疗护理、生活照料、精神慰藉等低偿服务。

(五)构建了养老服务机制”。一是政策支持机制。积极向上争取政策资金支持。2014年—2017年,松溪县共向上争取资金5560万元,其中仅农村幸福院和福利中心项目就争取了4500万元,是南平全市各县市中争取资金最多的。此外,县里还先后出台了《关于推进居家养老服务的实施方案》、《乡镇敬老院社会化运营工作方案》等一系列文件,明确要求全县各级把社会化养老工作提上重要日程,明文规定了社会化养老工作的各种优惠政策和奖励措施,既为整体工作的开展明确了方向,又极大地激发了基层的积极性。二是资金投入机制。将发展养老事业所需资金列入年度财政预算,并随老年人口的增加逐步提高投入比例。通过政府购买服务方式,为全县80周岁以上老年人提供意外伤害保险服务,所需费用由县财政承担。将县级福利彩票公益金留成部分的80%以上,用于支持养老事业发展。从县财政中拿出1500万元,用于县福利中心建设。加大对“公建民营”养老服务机构的支持力度,对“公建民营”养老服务机构参加保险除省上补助部分外,由县财政全额负担。三是行业管理机制。“三分建,七分管”,始终把工程质量管理做为养老事业的生命线来抓,不断增强资金监管力度,让有限的资金发挥出最好的社会效益。

二、存在的突出问题

    (一)社会养老服务机构发展现状不能满足老龄化需要一是床位总量少。松溪县目前拥有养老机构9个,床位630张,每千名老人拥有床位数31张,远远低于发达国家50-70张的水平。按照上级要求千人床位数应达到35张,还有很大的差距。二是结构不合理。农村敬老院床位比重较大,但其中大多只针对农村特殊老年群体,床位闲置多。目前,该县农村敬老院拥有床位310张,已入住仅157人;护理水平不高,亟待改革管理方式和体制,扩大服务职能。县城养老床位占总床位数比重较小,松溪全县目前拥有床位630张,县城仅有320张,造成县城老人入住机构养老一床难求的现象。农村敬老院“医养结合”的少,全县农村7所敬老院,目前“医养结合”的仅1所。

(二)重视程度不够,扶持政策不到位。一是政府财政投入少、政策含金量小。社会对养老机构养老服务需求量很大,而公办养老机构床位明显不足,只有依靠加速发展民办养老院来弥补。目前,该县民办养老机构仅1家。在政府主办的养老服务方面,养老院和社区居家养老服务中心建设、公办机构运行经费保障、重点人群养老服务政府买单、高龄老人补贴、养老护理培训等方面,财政投入普遍不足,补贴标准太低。福建省规定,对2017年度投入运营且护理型床位达到30%以上的民办营利性养老机构,以其年平均实际入住失能老年人床位数,按每床每年2400元标准给予护理型床位运营补贴。“雷声大雨点小”,对社会资本吸引力不大。二是农村敬老院运营经费低,目前,松溪7所农村敬老院都按照床位补贴,正常每床补贴2000元,护理型床位每床补贴2400元。三是优惠政策落实不到位。省政府文件规定的针对养老机构的用水、用电、用气、取暖、有线电视等减免政策,很多得不到落实。土地问题成为制约社会资本进入养老服务领域的瓶颈,土地划拨往往成为空头支票,社会资本的积极性没有真正调动起来。

(三)养老机构设施简陋、服务水平低。绝大部分养老服务机构和社区养老服务设施规模小、档次低、功能少,只能提供简单的吃住等日常生活服务,至于医学护理、康复保健、精神慰籍、文化娱乐等服务功能都亟待加强,才能满足不同收入阶层老人的多样化养老服务需求。专业人才匮乏,松溪县现有近30多名养护人员,其中90%以上没有执业证书,大多是农村打工妇女和下岗女职工,缺乏专业护理知识;养老护理工作社会认同度低、工资待遇低、劳动强度大,往往留不住有专业技能的人才;服务收费制度不健全,行业服务标准欠缺,因老人意外伤害带来的运行风险大,一旦出现入住老人摔伤、猝死、走失、食物中毒等事故,就会面临经济和声誉损失甚至被迫关门的窘境,养老服务机构整体缺乏活力和发展后劲。

(四)监管制度不完善、依据不足。按照现行政策,养老院按营利性和非营利性划分,分别在工商和民政部门进行审批。依据是民政部《社会福利机构管理办法》(1996年民政部令),主要是由民政部门对养老机构进行前置审批,其中对申办养老机构的资金、设置标准、管理服务人员资质等只做了原则规定,没有具体条件。特别是行政许可法颁布之后,民政部的这个规章已经没有法律效应,对养老院的监管实际上陷入了没有法律依据的尴尬局面。民办养老院不登记或是登记后出了事,政府和社会纷纷指责民政部门不作为,民政部门只得硬着头皮去处理,但只是头痛医头,治标不治本。

三、对策和建议

(一)加大投入力度,全力支持社会养老服务发展

社会养老服务是一个庞大的系统工程,在社会养老服务资源不足的情况下,政府要及时补位,加大投入力度,确保社会养老服务的健康发展。一是加大政府投入力度。一方面,明确政府投入政策。根据公共财政职能和财政管理体制,明确各级财政的投入责任。另一方面,要规范发展经费的管理。各级财政等有关部门要制定社会养老服务发展经费管理办法,建立健全社会养老服务资金投入、使用和监管机制,为社会养老服务事业发展提供物质保障。二是拓宽资金投入渠道。一方面,发挥财政投入政策引导作用。通过实施财政贴息、给予一次性床位建设补贴和运营补贴政策,引导企事单位、集体组织、民间组织等参与社会养老服务发展。另一方面,发挥政策支持体系的激励作用。进一步细化明确土地使用、税费减免、金融支持等政策,引导和支持社会资本进入养老行业,兴办社会养老服务机构,提供社会养老服务。

(二)创新资金投入方式,有效支持社会养老服务发展

创新资金投入方式是指改进资金分配办法、优化资金分配程度和强化资金分配透明度,提高财政资金使用有效性。一是完善资金分配机制。一方面,从促进社会养老服务均等化出发,科学确定政府补助资金投向,促进区域之间社会养老服务的均衡发展。另一方面,要建立竞争性资金分配机制,重点对规模集中、具有示范性的社会养老服务机构、社区日间照料机构予以支持,促进社会养老服务机构增强服务能力,提高服务质量。二是优化资金分配程序。在调查研究的基础上,建立区域新增社会养老服务备选项目库。根据社会养老服务发展进程和资金落实情况分年度确定政府扶持的重点,并组织专家利用备选项目库对申报项目进行评审,科学遴选补助项目。三是增强资金分配的透明度。对经过专家评审初步选定的项目,通过网络等公开媒体予以公示,主动接受来自养老服务举办单位、项目主管部门等社会组织的监督,确保资金分配的公正性、科学性。

(三)加大养老政策支持,充分发挥政策资源综合效应

在加大投入力度,创新投入方式的同时,要进一步整合相关政策资源,充分发挥政策的综合效应,多渠道解决养老服务资源不足问题。主要措施包括:一是税费优惠。适当减免老年服务机构的各项税费;老年服务机构用电、用水按居民生活用电、用水价格收取;向非赢利性老年服务机构的捐赠,在缴纳企业所得税和个人所得税前准予扣除;在政府扶持和优惠政策上与政府办养老机构同等对待;允许投资者提取合理收益等。二是金融支持。鼓励和引导金融机构创新金融产品和服务方式,改进和完善对社会养老服务产业的金融服务,增加对养老服务企业及其建设项目的信贷投入。积极探索拓展社会养老服务产业市场融资渠道。三是资源整合。充分考虑老年人需求,着力改善老年人的生活环境。推进社会资源整合,缓解老年生活基础设施不足的矛盾。一方面,要优化各项养老服务资源布局。另一方面,要实现同城公共资源的共建共享。四是就业资助。将发展社会养老服务与再就业工程结合起来,一方面,将养老服务人员培训纳入就业技能培训计划,与大专院校、卫生院校合作,利用就业技能培训资金对现有养老机构和社区养老服务人员进行培训,确保养老服务人员掌握基本保健、护理、康复知识和技能。另一方面,将社会办养老服务纳入公益性岗位,由政府按规定给予补贴,降低社会养老服务成本。

(四)构建监管机制,提升专项资金使用效益

完善的监管机制,是确保财政资金安全有效,不断提高财政资金使用效益的保证。一是建立绩效评价制度。一方面,要制定科学完善的绩效评估方案。从实施内容绩效、功能效益绩效、项目管理绩效、资金管理绩效和公共效益绩效等方面进行科学评估。另一方面,要提高评估结果的公信度。委托有资质的评估机构或者组织,对政府投入社会养老服务资金使用效果,服务机构、服务内容、服务人员和服务质量等定期进行评估。二是注重结果的运用。一方面,省以上财政部门将绩效评价结果转换为对考评对象的补助系数,并与以后年度资金分配直接挂钩,进一步调动各地强化资金管理,提高资金使用效益的积极性。另一方面,市县(区)财政部门要将绩效评估结果与社会养老服务招投标制度挂钩,促进政府购买服务的资金向优质服务资源流动。

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